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nmz-archiv
nmz 2006/05 | Seite 13-15
55. Jahrgang | Mai
Kulturpolitik
Ein Europa der Nationen oder der Regionen
Welche Auswirkungen wird die Föderalismusreform auf die Kultur
haben? · Von Olaf Zimmermann und Gabriele Schulz
Am 10. März diesen Jahres diskutierten der Deutsche Bundestag
und der Bundesrat in erster Lesung die Föderalismusreform.
Unter dem schlichten Titel „Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD ‚Entwurf eines Gesetzes zur Änderung
des Grundgesetzes (Artikel 22, 23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75,
84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a,
125b, 125c, 143c)‘, (Bundestagsdrucksache 16/813) sowie ‚Entwurf
eines Föderalismusreform-Begleitgesetzes‘ (Bundestagsdrucksache
16/814)“ wurde eine umfassende Grundgesetzänderung in
den Deutschen Bundestag sowie den Bundesrat eingebracht.
Politiker
im Fahrstuhl: Szene aus dem Berliner Abgeordnetenhaus. Foto:
Hufner
Dass von der Bundesregierung so schnell ein Gesetzesentwurf vorgelegt
werden konnte, liegt an den Vorarbeiten der „Kommission zur
Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ besser bekannt
unter „Föderalismuskommission“, die im Oktober
2003 eingesetzt wurde und bis zum Dezember 2004 arbeitete.
Die beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission Ministerpräsident
Edmund Stoiber und der damalige Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion
Franz Müntefering handelten den Koalitionsvertrag der großen
Koalition mit aus und fügten als Anhang 2 des Koalitionsvertrags
die Grundlage zur Reform des Föderalismus ein. Dieser Anhang
2 enthält unter anderem eine deutliche Beschränkung des
Bundes in der Finanzierung von bildungspolitischen Maßnahmen.
Eine Einschränkung, an der im Dezember 2004 die gesamte Föderalismusreform
scheiterte. Nun soll gelingen, was seiner Zeit nicht möglich
war.
Föderalismuskommission
Die Föderalismuskommission wurde am 16. und 17. Oktober 2003
eingesetzt. Gleich in der ersten Sitzung stellt der damalige Erste
Bürgermeister der Freien Hansestadt Bremen Henning Scherf fest,
dass über alles geredet werden dürfe, nur nicht über
eine Neugliederung der Länder. Bremen bleibt Bremen und vor
allem ein eigenständiges Bundesland. Dieses war die erste Fessel
der Föderalismuskommission. Die zweite Fessel waren die Finanzbeziehungen.
Zu frisch war noch die Erinnerung an die Vereinbarung des Solidarpakts
II, der bis zum Jahr 2019 läuft, als dass das Thema Neuregelung
der Finanzbeziehungen aufgegriffen werden sollte.
Ein denkbar enger Rahmen war damit gesteckt, wie die Verschränkung
von Bundestag und Bundesrat gelöst werden könnte. Denn
darin waren sich beide Seiten einig, sowohl der Bund als auch die
Länder sollten mehr Handlungsspielräume erhalten. Der
damalige Erste Parlamentarische Geschäftsführer der SPD
Wilhelm Schmidt klagte bei der ersten Sitzung der Föderalismuskommission,
dass die Gestaltung von Gesetzen nicht mehr im Bundestag, sondern
vielmehr im Vermittlungsausschuss erfolge, da die Länder stets
Einspruch erheben. Und Jürgen Rüttgers, der als Fraktionsvorsitzender
der CDU im Landtag von NRW die Landtage in der Föderalismuskommission
vertrat, verwies darauf, dass es der Regierung Kohl in den Jahren
1994 bis 1998 ähnlich erging. Was im Bundestag verabschiedet
wurde, wurde im Bundesrat aufgehalten und schließlich im Vermittlungsausschuss
verwässert.
Seit Mitte der 90er-Jahre hatte sich der Bundesrat immer mehr
zum Gegenspieler der Bundesregierung und des Deutschen Bundestags
entwickelt. Die lange Regierungsphase der Koalition von CDU/CSU
und FDP von 1982 bis 1998 ermöglichte der SPD lediglich über
den Bundesrat, Einfluss auf die Gesetzgebung zu nehmen. Die SPD
gewann in den Ländern an Boden, das heißt sie stellte
zunehmend den Regierungschef und konnte über das Instrument
Bundesrat bei den zustimmungspflichtigen Gesetzen die Bundesregierung
stoppen beziehungsweise Veränderungen an den Gesetzen im Ver-
mittlungsausschuss durchsetzen. Als im Jahr 1998 die erste rot-grüne
Bundesregierung ihr Amt antrat, stellte die SPD ebenfalls die Mehrheit
der Ministerpräsidenten der Länder. Doch diese Phase hielt
nur sehr kurz an. Kurz darauf gewann die CDU Landtagswahlen, so
dass am Ende ihrer Regierungszeit die rot-grüne Koalition einer
erdrückenden Mehrheit von unionsgeführten Ländern
gegenüber stand. Auslöser für die Anberaumung der
Bundestagswahl im Jahr 2005 war die für die SPD verloren gegangene
Landtagswahl in NRW.
Seit 1994 wurden die Landtagswahlen zunehmend von bundespolitischen
Debatten überlagert. Von den beiden großen Volksparteien
wurde stets auf die Bundespolitik verwiesen und verdeutlicht, dass
mit einer Landtagswahl die Koalition auf Bundesebene unterstützt,
respektive ein Gegengewicht geschaffen werden müsse. Bundestag
und Bundesrat wurden so zu kommunizierenden Röhren. In den
vergangenen Jahren führte dies dazu, dass de facto bereits
eine große Koalition regierte, denn die rot-grüne Koalition
auf Bundesebene brauchte bei wichtigen Gesetzesvorhaben stets die
Zustimmung der unionsgeführten Bundesländer.
Dieses trug zu einer Aufwertung der Ministerpräsidenten bei,
die eben nicht mehr nur ihr Land regierten, sondern bundespolitisch
an Einfluss gewonnen haben. Seinen nachdrücklichsten Ausdruck
fand dieser bundespolitische Einfluss bei den letzten Koalitionsverhandlungen
auf Bundesebe- ne, bei denen Ländervertreter mit am Verhandlungstisch
saßen. Genau genommen exakt das Gegenteil dessen, was mit
der Föderalismusreform angestrebt wird. Eigentlich ist kaum
eine stärkere Verflechtung denkbar als die direkte Mitverhandlung
von Ländervertretern bei der Aushandlung der Geschäftsgrundlage
für eine künftige Bundesregierung. Und wenn man sich die
gerade erst beschlossene Zusammensetzung der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung
der Gesundheitsreform anschaut, so ist hier wieder die Verflechtung
Handlungsprinzip. Neben Vertretern der CDU/CSU-Bundestagsfrakti-
on und der SPD-Bundestagsfraktion haben Vertreter aus den Ländern
Platz genommen.
Einigungsprozess Europas
Es geht den Ländern denn auch um mehr als um eigenständige
Kompetenzen. Ein Bezugspunkt ist der europäische Einigungsprozess.
Europäische Einigung heißt, dass in zunehmendem Maße
Entscheidungen auf der europäischen Ebene getroffen oder vorgeprägt
werden. Europäische Richtlinien werden im Bundestag in nationales
Recht umgesetzt, dabei gibt es die Möglichkeit, sich eng an
die europäische Vorgabe zu halten oder aber mehr oder weniger
eigene Akzente zu setzen. Die Bundesländer haben zwar nach
Artikel 23 des Grundgesetzes Mitwirkungsmöglichkeiten bei der
europäischen Rechtssetzung, nutzen diese Mitwirkungsmöglichkeiten
nach eigenem Bekundem aber kaum aus. Es erweist sich immer mehr,
dass es gut ist, wenn der Bund die Verhandlungen auf europäischer
Ebene führt und Verhandlungspakete schnüren kann. Denn
eines ist klar, in einem Europa mit 25 Mitgliedsstaaten ist es zunehmend
erforderlich, Kompromisse zu schließen, schnell zu agieren
und taktisch in Paketen zu verhandeln.
Die wachsende Bedeutung der europäischen Rechtssetzung bedeutet
bereits heute eine Veränderung der Arbeit im Deutschen Bundestag.
In einigen Feldern geht es nicht darum, einen eigenständigen
deutschen Weg zu finden, sondern den auf europäischer Ebene
gefundenen Kompromiss in deutsches Recht zu übersetzen. Wie
mag es da erst in den Landtagen aussehen?
Die Landtage gehörten zu jenen, die während der Föderalismuskommission
energisch um mehr Rechte kämpften und klagten, dass sie lediglich
noch als „Staffage“ für die jeweilige Landesregierung
dienten. Ähnlich argumentierten die kommunalen Spitzenverbände,
die gleichfalls eine stärkere Berücksichtigung ihrer Rechte
einforderten.
Die Ministerpräsidenten hielten in der Föderalismuskommission
dem Bund stets vor, dass er Gesetze schaffe und die Länder
die Folgen, sprich die Finanzierung, ausbaden müssten. Wohlweislich
vergaßen sie dabei zu erwähnen, dass sie in Bezug auf
die Städte und Gemeinden ähnlich handeln.
Grenzen für den Bund
Denjenigen, die für eine selbstbewusste Wahrnehmung der kulturpolitischen
Aufgaben des Bundes plädieren, wird oftmals Zentralismus vorgeworfen.
Dabei geht es sowohl bei der Bundeskulturpolitik als auch beim Eintreten
für die Beibehaltung der Kompetenzen des Bundes in der Kultur-
und Bildungspolitik nicht um Zentralismus, sondern um den Erhalt
von Vertretungs- und Finanzierungsmöglichkeiten des Bundes.
Dabei sind der Kulturförderung des Bundes stets enge Grenzen
auferlegt.
So dürfen lediglich Maßnahmen von gesamtstaatlichem
Interesse gefördert werden. Über die Kulturförderung
hinaus – und darauf sei an dieser Stelle nochmals mit Nachdruck
verwiesen, weil es in den Debatten oftmals vergessen wird –
besteht die kulturpolitische Verantwortung des Bundes in erster
Linie in der Gestaltung der Rahmenbedingungen im Urheberrecht, im
Steuerrecht, im Gemeinnützigkeitsrecht, im Sozialrecht und
so weiter.
Für den Kulturbereich relevant sind bei der anstehenden Föderalismusreform
die Grundgesetzartikel 23, Absatz 6 und 104b. Weiter von Bedeutung
ist die Abschaffung der gemeinsamen Bildungsplanung nach Artikel
91b des Grundgesetzes, auf die im Folgenden aber nicht näher
eingegangen werden soll.
Artikel 23, Absatz 6
Bislang ist es so, dass die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland
in den EU-Fachministerräten auf einen Ländervertreter
übertragen werden soll, wenn ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen
der Länder verhandelt werden. Künftig wird die Bundesrepublik
Deutschland im EU-Kulturministerrat in den Bereichen Schule, Kultur
und Rundfunk von einem Ländervertreter wahrgenommen, wenn ausschließliche
Gesetzgebungskompetenzen der Länder betroffen sind.
Das heißt der Bund hat in einer Reihe von Politikfeldern
Handlungsfreiheit gewonnen. Dies betrifft zum einen die Felder,
in denen stets unstreitig ein Bundesvertreter auf europäischer
Ebene agierte aber zum anderen jene, in denen die Gesetzgebungskompetenz
künftig vornehmlich bei den Ländern liegt. Im Umweltbereich
soll ein erheblicher Teil der Gesetzgebung auf die Länder übertragen
werden, dennoch wird künftig der Bundesumweltminister die Bundesrepublik
Deutschland in Brüssel vertreten. Die Gestaltung des Strafvollzugs
soll künftig Sache der Länder sein, ein Länderver-
treter wird darum noch lange nicht die Bundesrepublik Deutschland
im Justizministerrat vertreten, sondern selbstverständlich
die Bundesjustizministerin. In der nationalen Hochschulpolitik verliert
der Bund zwar an Kompetenzen, auf der europäischen Ebene wird
nichtsdestotrotz die Bundesbildungsministerin die Bundesrepublik
vertreten.
Die Beispiele wecken den Verdacht, dass es bei der Veränderung
des Artikel 23, Absatz 6 des Grundgesetzes um mehr geht als die
vermeintliche Kulturhoheit der Länder und die bessere Vertretung
der Kultur in Brüssel durch einen Ländervertreter. Hier
drängt sich die Vermutung auf, dass es einen Kuhhandel gegeben
hat. Der Bund gewinnt Verhandlungsspielräume in Brüssel.
Erstmals wird klargestellt, dass ein Bundesvertreter die Bundesrepublik
vertritt auch wenn Gesetzgebungskompetenzen der Länder betroffen
sind – bis auf drei Ausnahmen: Schule, Kultur und Rundfunk.
Diese drei Bereiche sind der Preis für die eindeutige Vertretungskompetenz
in anderen Politikfeldern.
Ohne jetzt in die Exegese des geplanten Grundgesetzartikels näher
einsteigen zu wollen, sei der Hinweis erlaubt, dass neue Streitigkeiten
geradezu vorprogrammiert sind. Im Gesetzesentwurf ist in Artikel
23, Absatz 6 von Rundfunk die Rede. Was ist damit gemeint, ist es
noch der herkömmliche Rundfunk, das heißt die Verbreitung
von Information, Bildung und Kultur an eine anonyme Allgemeinheit
oder wurde mit der Einführung des digitalen Rundfunks nicht
längst der alte Rundfunkbegriff erweitert. Auf europäischer
Ebene wird mit der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“
eine Content-Richtlinie unabhängig vom Übertragungsweg
geschaffen. Dieser Schritt ist angesichts der Konvergenz der Medien,
die mit der fortschreitenden technischen Entwicklung nunmehr auch
praktisch wahrnehmbar wird, notwendig. Auch auf der nationalen Ebene
wird gesetzgeberisch auf die Konvergenz der Medien zu reagieren
sein und die bisherigen Regelungen das heißt für einen
Teil ist der Bund zuständig für einen anderen die Länder,
überdacht werden müssen. Jetzt im Grundgesetz festzuschreiben,
dass in Fragen des Rundfunks ein Ländervertreter die Bundesrepublik
auf EU-Ebene vertreten soll, ist entweder Nostalgie, Verkennung
der Medienentwicklung oder der Erhalt eines Politikfeldes für
die Ministerpräsidenten, das auch noch nach Brüssel ausgedehnt
wird. Denn schließlich sind es die Staatskanzleien der Länder,
die die Medienpolitik der Länder verantworten.
Im Kulturbereich hat sich die Vertretung der Bundesrepublik im
EU-Kulturministerrat durch die Kulturstaatsminister seit Michael
Naumann bewährt. Ein Blick in die Agenda der Kulturministerratstreffen
zeigt, dass es inzwischen im EU-Kulturministerrat um mehr geht als
das EU-Kulturprogramm. Im Kulturministerrat wird über die Mobilität
von Künstlern, die soziale Sicherung von Künstlern, die
wirtschaftliche Grundlagen der so genannten Kreativindustrie, die
Filmförderung, die Entwicklung der Musikindustrie und so weiter
gesprochen. Alles Fragen, die in die Kompetenz des Bundes fallen.
Nun könnte man einwenden, dass daher die Neufassung des Artikel
23, Absatz 6 des Grundgesetzes auch nichts ändere und weiterhin
der Kulturstaatsminister auf Grund seiner Zuständigkeit in
den genannten Bereichen die Bundesrepublik vertreten wird. Die Länder
also vermeintlich ein Geschenk erhalten, sich unter dem Geschenkpapier
aber nichts befindet. Für eine solche Meinung spräche,
dass auch die KMK als zuständige Fachministerkonferenz bislang
noch kein Gremium eingerichtet hat, um die Abstimmung der Länder
für die Vertretung im EU-Kulturministerrat zu gewährleisten.
Im Gegensatz dazu werden für die Schule solche neuen Strukturen
gerade geschaffen, damit die Länder wirkungsvoll die Bundesrepublik
vertreten können. Doch sollten insbesondere die Staatskanzleien
der Länder nicht unterschätzt werden, die den neuen Grundgesetzartikel
als Chance für eigenen Machtgewinn nutzen könnten.
Artikel 104b
Der bisherige Artikel 104a des Grundgesetzes (Ausgaben- und Finanzhilfekompetenzverteilung
zwischen Bund und Ländern) regelt, dass der Bund den Ländern
für Investitionen Finanzhilfen gewähren kann. Auf diesen
Grundgesetzartikel stützt sich beispielsweise das Ganztagsschulprogramm
der alten Bundesregierung.
Da dieses Ganztagsschulprogramm bei den Ländern für viel
Unmut sorgte, wurde in der Gesetzesbegründung klargestellt,
dass der Bund künftig keine Maßnahmen im Schulbereich
mehr fördern darf. – Ausdrücklich erwähnt wird
dabei das Ganztagsschulprogramm des Bundes, das ein einmaliger Sündenfall
bleiben soll. – Die Gesetzesbegründung stellt unmissverständlich
fest, dass der Bund künftig nur noch im Bereich der außerschulischen
beruflichen Bildung und Weiterbildung, Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse
Finanzhilfen geben darf. Neue Investitionsprogramme für den
Bereich der kulturellen Bildung, den Kulturbereich im engeren Sinne
oder auch zum Beispiel zur Digitalisierung von Kulturgut könnten
nicht mehr auf die Verfassung gestützt werden und würden
haushälterisch kaum mehr durchzusetzen sein. Da mit der Föderalismusreform
eine Grundgesetzänderung geplant ist, die zumin-dest mittelfristig
Bestand haben soll, wird die geplante Änderung des bisherigen
Artikels 104a des Grundgesetzes eine künftige enge Fessel für
den Bund in Fragen der Kultur- oder Bildungsförderung bedeuten.
Was die Kulturförderung des Bundes betrifft, so wird in der
Gesetzesbegründung zuerst festgehalten, dass die bisherige
Kulturförderung des Bundes unberührt bleibt. Das bedeutet
einen Bestandsschutz für die bestehende Förderung. Ein
Fallstrick ist allerdings der ausdrückliche Verweis auf das
so genannte Eckpunktepapier zur Systematisierung der Kulturförderung
von Bund und Ländern. Dieses Eckpunktepapier wurde im Zuge
der geplanten Fusion der Kulturstiftung des Bundes und der Kulturstiftung
der Länder in der letzten Legislaturperiode vorgelegt. Hierin
wird unter anderem beschrieben, unter welchen Bedingungen der Bund
neue Förderungen aufnehmen darf. Die bestehende Kulturförderung
des Bundes wird zwar in verschiedene Körbe – streitige
und unstreitige – aufgeteilt.
Anzeigepflicht für Bund?
Es wird zugleich festgehalten, dass auch die streitigen Förderungen
erhalten bleiben sollen. Es gilt also auch hier der Bestandsschutz.
Neue Projekte sollte der Bund laut Eckpunktepapier erst nach einer
Konsultation mit den Ländern aufnehmen. Der Bund sollte den
Ländern anzeigen, was er fördern will und die Länder
sollten die Gelegenheit erhalten, gegen diese Förderung Einspruch
zu erheben. Unklar war, ob es reichen sollte, wenn ein Land Einspruch
erhebt, ob es drei oder ein Drittel sein müssten. Zugleich
war die Gleichbehandlung vergleichbarer Förderfälle in
allen Ländern, die Festlegung von einheitlichen Förderquoten
für einzelne Förderbe reiche, einheitliche Sitzlandquoten
einzelner Förderbereiche und Festlegungen von Mindestbeträgen
für Förderquoten vorgesehen.
Man muss es sich so richtig auf der Zunge zergehen lassen, der
Bund sollte künftig die Gemeinschaft der Länder fragen,
wenn in einem Land eine Kulturinstitution oder ein Kulturprojekt
aus Bundesmitteln gefördertwerden soll. Die Bedingungen der
Länder waren für den Bund unannehmbar, weshalb das Eckpunktepapier
nicht verabschiedet wurde.
Jetzt eine solche nicht akzeptierte Vereinbarung in die Begründung
eines Grundgesetzartikels zu schreiben, muss mehr als Verwunderung
auslösen. Diese Gesetzesbegründung scheint mit der heißen
Nadel gestrickt zu sein und muss mit Blick auf die weitreichende
Bedeutung, die eine Grundgesetzbegründung hat, dringend überdacht
werden.
Verlierer der Föderalismusreform werden voraussichtlich die
kleineren und finanzschwächeren Länder sein, sie müssen
neue Aufgaben schultern und es ist ungewiss, ob sie dafür personell
und finanziell gerüstet sind. Es ist daher nur schwer nachzuvollziehen,
dass bis auf Mecklenburg-Vorpommern, das sich bei der Abstimmung
am 10. März dieses Jahres enthielt, die kleineren und finanzschwachen
Länder zugestimmt haben. Im Mai beginnen die Beratungen im
Rechtsausschuss des Deutschen Bundestags, der Rechtsausschuss des
Bundesrates wird dabei beteiligt werden und es bleibt abzuwarten,
wie die eingeladenen Experten aus der Wissenschaft und den Verbänden
den Vorschlag zur Föderalismusreform beurteilen werden. Der
Deutsche Kulturrat wird bei der Anhörung des Rechtsausschusses
zum Kulturbereich gehört werden und seine kritische Position
zur geplanten Föderalismusreform dort vortragen.
